Premessa: L’evoluzione del Terzo Settore e la transizione verso il Volontariato Specialistico
Il quadro regolatorio derivante dalla Riforma del Terzo Settore (D.Lgs. 3 luglio 2017, n. 117) ha ridefinito lo statuto dei soggetti operanti nell’ambito dell’associazionismo e del volontariato. Tuttavia, l’attuale impianto normativo sconta un’evidente lacuna nella perimetrazione del c.d. “volontariato specialistico”.
Oggi, l’assegnazione di compiti sussidiari di vigilanza, tutela del territorio, salvaguardia ambientale e protezione degli animali sposta l’azione del volontario dal perimetro della mera solidarietà sociale a quello delle funzioni pubbliche e di polizia amministrativa. Tale transizione non ha trovato un corrispettivo bilanciamento in termini di sostenibilità economica e di tutele indennitarie, generando una asimmetria ordinamentale rispetto ad altri istituti di cittadinanza attiva finanziati dallo Stato.
1. Status Giuridico e Profili di Responsabilità penale e amministrativa delle Figure Operative
Il discrimine fondamentale tra il volontariato generico e quello specialistico risiede nel formale atto di investitura da parte della Pubblica Amministrazione (Prefettura, Regioni, Enti Locali), il quale muta radicalmente la qualificazione del soggetto durante l’espletamento delle sue funzioni.
- Guardia Particolare Giurata Volontaria ed Eco-Zoofila: Ai sensi dell’art. 6, comma 2 della Legge 20 luglio 2004, n. 189, e in combinato disposto con gli artt. 133 e 138 del T.U.L.P.S. (R.D. 773/1931), le Guardie Zoofile nominate con Decreto Prefettizio rivestono la qualifica di Pubblico Ufficiale (art. 357 c.p.) e, limitatamente all’accertamento e alla repressione dei reati contro gli animali d’affezione, di Agente di Polizia Giudiziaria (art. 57 c.p.p.). L’ostacolo o il rifiuto di declinazione delle generalità nei loro confronti configura le fattispecie di cui agli artt. 336 (resistenza) e 651 c.p.
- Ispettore Ambientale e Ispettore Rurale (Eco-Ausiliario): Istituiti mediante delibere regionali e appositi decreti sindacali, questi operatori agiscono quali Agenti di Polizia Amministrativa o Incaricati di Pubblico Servizio (art. 358 c.p.). Ad essi è demandata la potestà di accertamento e contestazione immediata delle violazioni amministrative in materia di corretto conferimento dei rifiuti urbani, sanzionamento del littering e contrasto agli illeciti ambientali locali, operando in regime sussidiario alla Polizia Locale.
- Ausiliario del Traffico e della Sosta: Ridelineato dall’art. 12-bis del Codice della Strada (D.Lgs. 285/1992), l’Ausiliario esercita funzioni di prevenzione e accertamento delle violazioni in materia di sosta e fermata. In virtù dell’art. 2700 del Codice Civile, i verbali di contestazione redatti dall’operatore costituiscono atto pubblico e fanno fede fino a querela di falso relativamente ai fatti che il Pubblico Ufficiale attesta avvenuti in sua presenza.
- Operatori di Safety & Security: Figure formate per l’assistenza sussidiaria in eventi pubblici, destinate alla gestione dei flussi e all’incolumità pubblica (Safety), operanti in stretto coordinamento con le Autorità di Pubblica Sicurezza preposte all’ordine pubblico (Security).
2. Standard Formativi e Validazione delle Competenze
L’attribuzione di potestà sanzionatorie e poteri accertativi esclude qualsiasi forma di approssimazione operativa. L’accesso ai decreti di nomina è subordinato alla frequenza di percorsi formativi abilitanti erogati da Enti del Terzo Settore (ETS) accreditati e regolarmente iscritti al RUNTS.
I programmi didattici prevedono moduli stringenti di diritto penale, diritto processuale penale, legislazione speciale di settore (ambientale, venatoria, zoofila) e tecniche di redazione degli atti di PG e amministrativi. L’abilitazione definitiva è rilasciata esclusivamente previo superamento di un esame finale dinanzi a commissioni paritetiche istituzionali e subordinata alla verifica preliminare del possesso dei requisiti morali e di condotta di cui all’art. 11 del T.U.L.P.S.
3. Il Quadro delle Tutele Ordinamentali Vigenti
Il legislatore ha previsto specifiche coperture a tutela dell’incolumità dell’operatore, stante l’elevato tasso di rischio connesso alle funzioni di controllo:
- Copertura Assicurativa Obbligatoria: L’art. 18 del D.Lgs. 117/2017 (Codice del Terzo Settore) impone agli enti l’attivazione di polizze assicurative a copertura degli infortuni, delle malattie contratte per causa di servizio e della responsabilità civile verso terzi (RCT) per i rischi derivanti dall’attività svolta.
- Tutela Penale Rinforzata: L’esercizio di funzioni pubbliche estende ai volontari specializzati i regimi di tutela penale previsti contro i delitti di violenza, minaccia, resistenza e oltraggio a Pubblico Ufficiale (artt. 336, 337 e 341-bis c.p.), aggravando la procedibilità delle condotte lesive poste in essere dai soggetti controllati.
4. L’Asimmetria Finanziaria: Il Nodo dei Rimborsi e la Necessità di una Riforma Equa
Se l’ordinamento equipara le responsabilità del volontario specializzato a quelle dei corpi strutturati dello Stato, sussiste una profonda discriminazione economica in ordine al sostegno materiale delle attività, evidenziata dal confronto normativo con il Servizio Civile Universale.
Servizio Civile Universale (Assegno Istituzionale)
Il Decreto dipartimentale n. 560/2025 del Dipartimento per le Politiche Giovanili e il Servizio Civile Universale adegua l’assegno mensile per gli operatori volontari a 519,47 euro [560_2025]. Tale somma, erogata a fronte di un monte ore prestabilito (circa 25 ore settimanali), assume natura di indennità economica fissa, esente da imposizione fiscale nei limiti di legge e interamente spendibile dal beneficiario senza alcun vincolo di rendicontazione analitica.
Volontariato negli Enti del Terzo Settore (Regime dei Rimborsi Spese)
L’art. 17, comma 4 del D.Lgs. 117/2017 sancisce l’assoluta gratuità del volontariato puro, vietando forme di retribuzione forfettaria. La norma fissa una soglia massima di 150 euro mensili (nel limite di 10 euro giornalieri) al solo fine di semplificare la procedura di rimborso spese mediante autocertificazione, derogando all’obbligo di presentazione dei titoli di spesa (scontrini, fatture) all’ente.
Nota tecnica di trasparenza: È doveroso precisare che la cifra di 150 euro non rappresenta un tetto massimo invalicabile. Il volontario specialistico che, nell’adempimento dei compiti di istituto (es. pattugliamenti territoriali a lungo raggio), sostenga costi vivi superiori, conserva il pieno diritto al rimborso integrale “al piè di lista”, subordinatamente alla presentazione di regolari pezze d’appoggio documentali. La ratio della norma intende unicamente prevenire fenomeni di elusione fiscale o giuslavoristica (lavoro nero mascherato).
Conclusioni e Proposta Legislativa: Risolvere la Disparità “Alla Pari”
L’attuale impianto basato sul rigido binomio “rimborso documentato / totale gratuità” si rivela anacronistico e penalizzante per le figure del volontariato specialistico (Guardie Zoofile, Ausiliari, Ispettori Ambientali). Questi soggetti si trovano quotidianamente esposti a rischi fisici, legali e operativi analoghi a quelli del personale dipendente della Pubblica Amministrazione, sostenendo costi iniziali di tasca propria.
Si rende pertanto necessaria un’azione del legislatore volta a introdurre una riforma integrativa dell’art. 17 del D.Lgs. 117/2017. La proposta si articola sulla previsione di un’indennità di funzione o di presenza istituzionale, esente da tassazione e svincolata dal mero scontrino fiscale, circoscritta esclusivamente ai volontari in possesso di decretazione prefettizia o sindacale attiva. Solo attraverso il superamento di questa asimmetria materiale si potrà garantire una reale uguaglianza di dignità e assicurare la sostenibilità di un comparto fondamentale per la legalità e la sicurezza sussidiaria del territorio nazionale.
A firma di:
Piero Fusaglia, Direttore
